Les Anglais sont-ils européens ?

Enfin ! Enfin les Britanniques se décident à départager les in et les out par un référendum qui aura lieu le 23 juin prochain. La question de l’appartenance à la Communauté européenne a été dès l’origine un sujet éminemment controversé au Royaume Uni. Maurice Vaïsse, historien spécialiste des relations internationales et auteur du livre Les relations internationales depuis 1945, revient sur plus de soixante ans d’un refus britannique à l’Europe.

En juin 1944, le Premier ministre anglais Winston Churchill confie au général de Gaulle : « Chaque fois que nous devrons choisir entre l'Europe et le grand large, nous choisirons le grand large. » Le 19 septembre 1946, à l'université de Zurich, le même Winston Churchill déclare dans une conférence retentissante : « Il convient de reconstituer la famille européenne et de lui fournir une structure qui lui permette de vivre et de croître en paix, en sécurité et en liberté. » Il en appelle aux États-Unis d'Europe et s'écrie : « Debout, l'Europe ! » Pourquoi ce changement de cap ? Les raisons en sont multiples.

Au lendemain d'un conflit qui l'a épuisée, la Grande-Bretagne n'est plus la grande puissance d'avant-guerre. Ses dirigeants admettent, progressivement, la dure réalité : leur pays ne peut plus faire face. Au Proche-Orient et en Méditerranée orientale, il passe le relais aux États-Unis. Mais il continue à avoir des responsabilités mondiales et cultive des solidarités ailleurs qu'en Europe.

Puisque la vieille Angleterre n'est plus en mesure de gouverner l'univers, du moins restera-t-elle le carrefour obligé du monde. Son destin - et sa chance - consiste à figurer au centre de trois cercles : celui des nations atlantiques, celui du Commonwealth (la Communauté des États issus de l'ancien Empire britannique) et celui de l'Europe. En clair, cela signifie que la Grande-Bretagne ne consacre pas tous ses efforts à la construction européenne, qu'il s'agisse de la défense ou de l'économie.

Après le traité franco-britannique signé à Dunkerque en mars 1947, la menace change de nature : au danger allemand se substitue la menace soviétique. Le 22 janvier 1948, le successeur de Winston Churchill, Ernest Bevin, lance un appel à l'unité de l'Europe occidentale face à l'URSS. Le traité d'union occidentale (mars 1948) aurait pu être le noyau d'une défense européenne, mais les dissonances entre Ernest Bevin et le ministre des Affaires étrangères français, Georges Bidault, les rivalités personnelles et nationales, l'impuissance militaire des Européens font qu'ils préfèrent confier leur sécurité aux Américains. Ainsi naît l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), créée le 4 avril 1949.

Sur le plan économique, il existe bien l'Organisation économique de coopération européenne (OECE), fondée en 1948, mais l'unification européenne apparaît, là aussi, comme une pomme de discorde : puisque la France prend la tête des initiatives, la Grande-Bretagne estime ne plus y avoir sa place. Aussi refusera-t-elle, en 1951, de se rallier au plan Schuman d'une Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), dans laquelle le Labour Party voit une conspiration menée par le Vatican, les industriels de la Ruhr et le Comité des forges ! Pire encore, la Grande-Bretagne rejette cet embryon de supranationalité qui lui semble tout à fait incompatible avec sa souveraineté nationale.

Belges, Allemands et Italiens espèrent encore attirer les Britanniques dans une relance européenne, mais Londres ne prend pas la mesure des enjeux politiques et est persuadé que les Européens vont à un nouvel échec. Invité aux premières négociations en vue de la création d'un Marché commun, le gouvernement britannique adopte une attitude attentiste : « Jamais son digne représentant n’ouvrait la bouche, raconte Jean-François Deniau dans L'Europe interdite [1], sinon pour y insérer sa pipe. Enfin, un jour, il demanda la parole, à la surprise générale. C'était pour tenir le discours d'adieu suivant : "Monsieur le Président, Messieurs, je voulais vous remercier de votre hospitalité et vous indiquer qu'elle va cesser à partir d'aujourd'hui. En effet, je regagne Londres. Fonctionnaire sérieux, il me gêne de perdre mon temps et de ne pas justifier le modeste salaire que me verse mon gouvernement. J'ai suivi avec intérêt et sympathie vos travaux. Je dois vous dire que le futur traité dont vous parlez et que vous êtes chargés d'élaborer a) n'a aucune chance d'être conclu ; b) s'il est conclu, n'a aucune chance d'être ratifié ; c) s'il est ratifié, n'a aucune chance d'être appliqué. Nota bene : S'il l'était, il serait d'ailleurs totalement inacceptable pour la Grande-Bretagne. On y parle d'agriculture, ce que nous n'aimons pas ; de droits de douane, ce que nous récusons, et d'institutions, ce qui nous fait horreur. Monsieur le Président, Messieurs, au revoir et bonne chance. »

Pendant que les Six (France, Italie, Allemagne fédérale, pays du Bénélux) bâtissent la Communauté européenne de l'énergie atomique (l'Euratom) et le Marché commun, la Grande-Bretagne sous-estime l'élan européen et la pression que subit la France pour la libéralisation des échanges. Après la signature des traités de Rome (mars 1957), les Britanniques mènent un combat d'arrière-garde et tentent de torpiller le Marché commun. Leur négociateur à l'OECE, Reginald Maudling, avance un projet qui tend à diluer la future Communauté économique européenne dans une zone de libre-échange - ce qui permettrait de cumuler les avantages de l'appartenance à deux zones préférentielles : l'OECE et le Commonwealth.

L'arrivée au pouvoir du géneral de Gaulle (juin 1958), en principe hostile aux organisations européennes, éveille un espoir chez les Britanniques. Dès sa première visite au président de la République française, Harold Macmillan lui demande de renoncer à l'application du traité de Rome : « Le Marché commun, c'est le blocus continental, renoncez-y ! » Par intérêt national ou par esprit de contradiction, Charles de Gaulle affirme, à la surprise générale, sa volonté d'en respecter les dispositions : le Marché commun démarre donc le 1" janvier 1959.

« LE CHEVAL DE TROIE DES AMÉRICAINS »

Petit à petit, les Britanniques changeront d'attitude. Le début des années 1960 marque, en effet, un tournant. Leurs liens avec le Commonwealth se relâchent après la décolonisation. Les nouvelles générations de parlementaires sont moins attachées aux traditions impériales. Les milieux d'affaires sont conscients des difficultés économiques dues à un déclin rapide, et le journal The Economist se prononce pour l'adhésion au Marché commun.

Or, lorsqu'ils se décident, enfin, à poser leur candidature, les Britanniques se heurteront aux vetos français jusqu'en 1970. Dans un premier temps, ils créent, par dépit, l'Association européenne de libre-échange (AELE) avec les pays non-membres de la CEE, c'est-à-dire le Portugal, l'Irlande et la Norvège. Le traité est signé en novembre 1959. Une concurrence de fait s'instaure entre les deux organisations européennes, dont le Marché commun sort incontestablement victorieux.

Mais face aux contraintes intérieures et pour briser l'isolement, le Premier ministre conservateur Harold Macmillan annonce à la Chambre des communes, le 31 juillet 1961 - après avoir obtenu le soutien des États-Unis -, sa décision d'envisager les conditions d'une adhésion britannique au Marché commun. Le 10 octobre, la Grande-Bretagne dépose officiellement sa demande.

La négociation menace d'être difficile, car les points de vue français et britannique sont opposés. La liste des exceptions, dérogations, aménagements, établie par le gouvernement britannique, est impressionnante. Celui-ci entend obtenir un régime préférentiel pour les produits importés du Commonwealth. En outre, il réclame une longue période de transition pour mieux étaler les changements à effectuer en vue de l'application des prescriptions de la politique agricole commune, qui entre en vigueur au début de 1962. Enfin, il demande que les partenaires de l'AELE obtiennent soit leur admission dans la CEE, soit une sorte d'association avec elle. Bref, la Grande-Bretagne veut conserver le bénéfice de son insertion dans les trois cercles, malgré la décolonisation et la baisse rapide des exportations britanniques à destination du Commonwealth (de près de 50 % en 1950, elles sont tombées à 24,5 % en 1970). De son côté, la France se pose en défenseur des institutions européennes. Elle affirme que la Communauté est ouverte aux Britanniques, à condition qu'ils fassent preuve de bonne volonté en acceptant à la fois les traités et l'acquis communautaire.

Ces différends recouvrent en fait des conceptions politiques opposées. Dès septembre 1958, Charles de Gaulle a fait comprendre, par son mémorandum, qu'il n'entendait pas se satisfaire de l'Alliance atlantique et voulait mener une politique indépendante des États-Unis. Pour l'heure, son grand dessein, c'est une Europe européenne. Le point de vue britannique, exprimé par Sir Alec Douglas-Home, secrétaire d'État au Foreign Office, est tout différent : « Pour nous, entrer dans l'Europe, c'est le premier pas vers l'Union atlantique. » Rien d'étonnant si les laborieux pourparlers de Bruxelles apparaissent, avant tout, comme une confrontation franco-britannique.

Dans sa conférence de presse du 14 janvier 1963, le général de Gaulle indique que la Grande-Bretagne n'est pas prête à accepter les règles et les obligations du Marché commun, et que son adhésion constituerait de toute façon une menace pour l'Europe européenne. Selon lui, l'accord de Nassau (18-21 décembre 1962), dans lequel les États-Unis s'engagent à livrer des fusées Polaris à la Grande-Bretagne et à les intégrer dans une force multilatérale qu'ils proposent de créer, prouve que la Grande-Bretagne serait un « cheval de Troie » de l'Amérique en Europe. Du coup, les négociations qui avaient lieu à Bruxelles sont ajournées. Pour la Grande-Bretagne, c'est un échec grave. Dans son Journal, Harold Macmillan note sobrement, le 28 juin 1963 : « Toute notre politique extérieure et intérieure est détruite. La domination française en Europe est désormais un fait nouveau et alarmant. »

II fallut attendre 1966 pour que les liens franco-britanniques (projets de construction de l'avion Concorde et du tunnel sous la Manche) se resserrent. A la suite des élections de 1966, remportées par les travaillistes, le nouveau secrétaire au Foreign Office, George Brown, très pro-européen, souhaite reposer la candidature de la Grande-Bretagne à l'entrée dans la CEE. Entre janvier et mars 1967, il effectue, en compagnie du nouveau Premier ministre Harold Wilson, la tournée des capitales européennes et se félicite de la grande cordialité des entretiens, à Paris, avec Charles de Gaulle. Et en mai 1967, la Chambre des communes approuve cette volonté par 488 voix contre 62.

VERS UNE INTÉGRATION EN DOUCEUR

Le départ du général de Gaulle, en avril 1969, crée des conditions favorables à l'entrée de la Grande-Bretagne dans la CEE. Son successeur, Georges Pompidou, est épaulé par un ministre des Affaires étrangères « européen », Maurice Schumann. A la conférence de La Haye (2 décembre 1969), il propose : 1) l'achèvement de l'Europe agricole ; 2) l'élargissement aux quatre pays candidats : Grande-Bretagne, Danemark, Irlande, Norvège ; 3) l'approfondissement de la construction communautaire. Côté britannique, les élections générales du 18 juin 1970 ramènent au pouvoir les conservateurs, menés par un Européen convaincu, Edward Heath. Déçus par les Américains qui mènent une guerre impopulaire au Vietnam, les Britanniques sont de plus en plus attirés vers l'Europe, susceptible d'apporter une solution à leurs problèmes économiques.

L'accord politique entre Edward Heath et Georges Pompidou (20-21 mai 1971) permet une conclusion rapide des négociations. Dès le 23 juin 1971, les accords de Luxembourg établissent un compromis entre les positions britanniques et celles de la CEE : une période transitoire de cinq ans doit permettre une intégration en douceur de la Grande-Bretagne. Sa contribution au budget communautaire doit passer de 8,6 % en 1973 à 19 % en 1978. Des accords précis concernent les relations avec le Commonwealth, par exemple pour le sucre de la Jamaïque, le beurre, le fromage et le mouton de la Nouvelle-Zélande.

Malgré l'opposition de certains conservateurs et du leader travailliste Harold Wilson - selon lequel la Grande-Bretagne est assez forte pour rester seule si elle n'obtient pas de conditions satisfaisantes -, la Chambre des communes vote, le 28 octobre 1971, l'adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE, avec une majorité confortable : 356 voix, contre 244. Aux conservateurs s'étaient joints plusieurs dizaines de travaillistes. Le 1er janvier 1973, le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark font leur entrée dans la CEE. Les Six deviennent les Neuf.

Est-ce le point final de l'aventure ? Non, car, rapidement, on passe de l'entente aux malentendus et des malentendus au conflit. Aux élections de février 1974, les travaillistes reviennent au pouvoir. Le Premier ministre Harold Wilson estime que la contribution de son pays au budget de la Communauté n'est pas supportable pour sa balance des paiements. Aussi revendique-t-il une réduction de cette contribution, une réforme de la politique agricole commune, une meilleure sauvegarde des intérêts du Commonwealth et la création d'un Fonds européen de développement régional. Dans une Communauté européenne dirigée par le couple franco-allemand particulièrement solidaire au temps du chancelier Helmut Schmidt et du président Valéry Giscard d'Estaing, cette politique de renégociation et d'obstruction oppose le Royaume-Uni à ses partenaires, notamment à la France.

Fort de la menace de dénonciation du traité, Harold Wilson obtient un certain nombre de concessions au sommet de Dublin (10-11 mars 1975). Il peut proposer un référendum à ses concitoyens, le 5 juin 1975, où l'option en faveur de l'Europe est confirmée par les deux tiers des votants (67,2 % contre 32,8 %). Contrairement aux sondages de 1971, où seule une minorité de Britanniques souhaitaient l'entrée de leur pays dans le Marché commun, le verdict est cette fois sans équivoque.

LE BRAS DE FER DE THATCHER

L'arrivée au pouvoir, en 1979, de Margaret Thatcher coïncide avec la fin de la période transitoire, qui expose le Royaume-Uni au plein effet du système financier de la CEE. Pour protéger les intérêts nationaux, elle amplifie les critiques formulées par les travaillistes, en s'attaquant à l'acquis communautaire dans le domaine de la politique agricole. Un acquis qui, en revanche, satisfait la France. La politique agricole britannique a toujours consisté à fournir à la population une nourriture à bon marché, en s'approvisionnant essentiellement dans le Commonwealth - l'agriculture tenant une place modeste dans l'économie britannique. La politique agricole commune, elle, vise à assurer l'indépendance alimentaire de l'Europe ; elle a institué la préférence communautaire, de sorte que tout achat hors de la CEE donne lieu à un prélèvement financier versé au budget communautaire. La contribution du Royaume-Uni à ce budget est donc très élevée : un cinquième, alors qu'elle n'en reçoit qu'un dixième.

Ce déséquilibre permanent des relations financières entre le Royaume-Uni et la Communauté économique européenne incite la « Dame de fer » à multiplier les coups d'éclat lors des séances des conseils européens, au grand dam des diplomates du Foreign Office. En mars 1982, elle refuse de fixer les prix agricoles. Deux ans plus tard, elle estime que la contribution financière britannique ne doit pas excéder le montant des sommes versées par la Communauté à son pays.

Finalement, un compromis est trouvé en juin 1984, lors du sommet européen de Fontainebleau. Pour résoudre le problème des ressources communautaires, les Neuf décident une augmentation des ressources propres par un relèvement de 1 à 1,4 % du taux de TVA. Ils définissent un nouveau mécanisme pour corriger le montant de la contribution britannique et mettent en place une discipline budgétaire empêchant une explosion des dépenses agricoles. C'est un succès incontestable.

Sur pratiquement tous les sujets, le Royaume-Uni se démarque de ses partenaires. Il souhaite l'élargissement de l'Europe pour ne pas resserrer les liens existants. Sur la question institutionnelle, il refuse les abandons de souveraineté. Tout engagement de sa part risque d'apparaître comme l'acceptation, à terme, d'un État européen fédéral ou centralisé. En revanche, la concertation politique entre les États européens a toutes les faveurs de la Grande-Bretagne. L'ambition de la Communauté de jouer un rôle international au moyen de la coopération politique européenne a bénéficié, dès l'origine, de son soutien. Londres a apprécié la solidarité européenne dans la crise des Falklands en 1982.
Reste l'attachement des Britanniques a leurs liens étroits avec les États-Unis, alors que les autres Européens, surtout les Français, souhaitent plus d'indépendance à leur égard.

A partir de juin 1984, la question budgétaire étant réglée, Margaret Thatcher, dans un document intitulé Europe the future, formule un projet de politique européenne qui entend fournir un relais communautaire aux priorités nationales. Le gouvernement britannique propose d'avoir davantage recours aux votes à la majorité et d'approfondir la coopération européenne. Son objectif ? Mettre en place un Marché unique. Le pas décisif, franchi le 17 décembre 1985, consiste à établir, d'ici au 31 décembre 1992, un espace économique sans frontières, en éliminant les barrières qui limitent la circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux.

Dans un discours prononcé à Bruges en septembre 1988, Margaret Thatcher annonce qu'elle souhaite étendre à l'Europe les recettes de libéralisation et de déréglementation employées pour le Royaume-Uni, et rejette le super-État européen d'inspiration social-démocrate : « Nous n'avons pas refoulé les frontières de l'État en Grande-Bretagne pour les voir imposées à l'échelle européenne avec un super-Etat européen, exerçant une nouvelle domination de Bruxelles. » En fait, elle souhaite une zone de libre-échange constituée par des États qui coopèrent en matière de politique étrangère pour renforcer l'OTAN, tout en conservant leur souveraineté dans les domaines économique, financier et social.

Du coup, le parti travailliste, conduit par Neil Kinnock, s'intéresse à la construction d'une Europe sociale et remporte les élections européennes de juin 1989. Cette conversion ne cache toutefois pas sa réticence, partagée avec les conservateurs, face à une intégration européenne croissante, qui n'a pas procuré à la Grande-Bretagne l'impulsion espérée. Si l'on compare les productions industrielles européennes, la part britannique est passée de 16,8% en 1970 à 12,8 % en 1985, derrière l'Allemagne fédérale (38,4 %), la France (23 %) et l'Italie (16,4 %).

Le différend monétaire est fondamental. Pour relancer l'Union économique et monétaire, les Neuf créent le Système monétaire européen (SME), qui entre en vigueur le 13 mars 1979 : sur la base d'une unité de compte, l'ECU (European Currency Unit), les monnaies des pays membres sont autorisées à fluctuer dans une marge réduite. La Grande-Bretagne refuse d'y participer, car Margaret Thatcher préfère maintenir un cours flottant pour la livre sterling. Elle est favorable à un marché financier unique, mais en libéralisant les capitaux plutôt qu'en adoptant une politique commune des taux de change. Ses discours intransigeants aboutissent à une crise au sein du parti conservateur et à sa démission, le 28 novembre 1990, juste après qu'elle eut accepté, in extremis, l'entrée de la livre sterling dans le SME (octobre 1990).

Le successeur de Margaret Thatcher, John Major, veut mettre « l'Angleterre au cœur de l'Europe ». Ce n'est qu'un changement de style, car la substance de la politique britannique reste inchangée. Dans les négociations d'Union économique et monétaire et d'Union politique, la Grande-Bretagne fait cavalier seul. L'opinion publique britannique est en effet opposée à l'établissement d'une monnaie unique européenne (53 % contre 42 %). Au sommet de Maastricht (Pays-Bas), les 9-10 décembre 1991, un nouveau progrès est enregistré, essentiellement sur le plan économique et monétaire. Si les accords sont ratifiés, la création d'une banque centrale européenne et d'une monnaie unique doit entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 1999. La Grande-Bretagne bénéficie d'une clause d'exemption qui lui permet de signer le traité tout en différant sa décision relative à l'adoption d'une monnaie unique, à laquelle elle n'est pas favorable, et refuse de participer à l'Europe sociale.

Avec le New Labour au pouvoir (1997-2010), on croit avoir enfin trouvé un authentique « Européen » en Tony Blair, qui multiplie les déclarations manifestant son engagement et qui en donne des gages avec la Déclaration franco-britannique de Saint Malo (décembre 1998) sur la capacité de l’Union européenne dans le domaine de la Défense. Mais il ne va pas jusqu’à adopter l'euro et il hésite à organiser un référendum sur le projet de constitution européenne, après les échecs français et néerlandais à le faire adopter…

Son successeur, Gordon Brown (2007-2010) en fait de même avec le traité de Lisbonne (2008). C’est dire combien l’idée d’en appeler au peuple remonte loin et combien plus les référendums sont repoussés, plus l’euroscepticisme s’accroit avec comme conséquence le succès du parti UKIP (parti pour l’indépendance du Royaume Uni), surtout aux élections européennes. David Cameron, alors dans l’opposition, réclame un référendum et se prononce même avant les législatives qu’il remporte pour sa tenue obligatoire. Mais une fois élu en mai 2010, il ne tient pas sa promesse.

La pression devient telle que dans le discours du 23 janvier 2013 David Cameron tout en déclarant : « Je ne veux pas remonter le pont-levis et nous retirer du monde », annonce que s’il remporte les élections de 2015, il négociera un nouvel accord avec ses partenaires européens qu’il soumettra au peuple sur le choix: in or out ? Et c’est exactement ce qui se passe : les conservateurs gagnent facilement les élections; David Cameron joue de l’éventualité d’une sortie de l’UE pour obtenir du Conseil européen des 18 et 19 février 2016 ce qu’il demandait, c’est à dire un statut particulier pour le Royaume Uni, en permettant par exemple de suspendre les droits sociaux pour les travailleurs venus d’autres Etats pendant les quatre premières années de leur séjour en Grande-Bretagne. Ce qui contrevient carrément à la liberté de circulation, fondement même de la Communauté européenne. Mais ce qui peut permettre à David Cameron de revenir vers les Britanniques, en clamant qu’il a gagné. Sauf que l’Europe est prise au piège d’un débat de politique intérieure. Sauf que l’issue du référendum est incertaine. Sauf que ce jeu dangereux pourrait se révéler un jeu à somme négative à la fois pour le Royaume Uni et pour l’Europe. Bref, la question : « Les Anglais sont-ils européens ? » est plus que jamais d’actualité.

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Pour aller plus loin : Maurice Vaïsse, Les relations internationales depuis 1945, A. Colin, 14° édition actualisée , 2015.

Par Maurice Vaïsse