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Histoire secrète des accords d'Evian

Le 18 mars 1962, les accords d'Évian mettent fin à la guerre. Les Documents diplomatiques français révèlent dix-huit mois de conversations officieuses où, dans le plus grand secret, émissaires et membres du gouvernement ont négocié avec le FLN. Et cédé progressivement à la plupart de ses exigences.

Comment faire cesser une guerre de décolonisation que l'on n'accepte pas de désigner par son nom alors que la méfiance s'est accumulée de part et d'autre ? Comment, sinon en faisant appel à de bons offices ? Depuis le discours du 16 septembre 1959 où de Gaulle a proposé l'autodétermination aux Algériens, la liste est longue des contacts noués et dénoués, des interventions venant de personnes diverses, des courtiers bénévoles ou involontaires, des démarches apparemment contradictoires pour trouver une solution négociée au conflit. La publication des Documents diplomatiques français DDF nous livre le contenu des conversations franco-algériennes au cours de cette interminable négociation1.

Après l'échec des rencontres de Melun 25 au 29 juin 1960, le représentant du FLN* à Rome, Tayeb Boulharouf, contacte indirectement le diplomate suisse Olivier Long, à la mi-novembre 1960, pour organiser une rencontre avec les Français qui, tout en étant favorables à la négociation, ne veulent pas paraître demandeurs. Transmise au ministre d'État aux Affaires algériennes, Louis Joxe, cette offre est acceptée par de Gaulle. Des deux côtés, on souhaite aller vite.

Le 3 février 1961, le diplomate Claude Chayet rencontre en secret Saad Dahlab, secrétaire général du GPRA*, à Genève. Dans une note du 18 février 1961, de Gaulle affirme que la France accepte que l'Algérie devienne un État souverain par le processus de l'autodétermination. Il choisit, pour entamer la négociation, son ancien directeur de cabinet, alors chargé d'affaires à la banque Rothschild, Georges Pompidou. Ce dernier est accompagné du diplomate Bruno de Leusse, directeur politique au ministère des Affaires algériennes.

La première rencontre secrète a lieu à Lucerne, le 20 février 1961, avec Ahmed Boumendjel, conseiller politique du GPRA, et Tayeb Boulharouf. Les conversations semblent assez positives pour satisfaire les différents interlocuteurs et pour prévoir un autre rendez-vous, en dépit des nombreuses divergences de fond. En effet, Georges Pompidou demande, sinon un cessez-le-feu, du moins une trêve comme préalable aux pourparlers ; ce que le FLN rejette. Il veut négocier sur les droits de la minorité européenne ; le FLN ne veut pas transiger sur l'unité de la nation algérienne. Enfin, les Français se refusent à considérer le Sahara, riche de son pétrole et de son gaz, et base des essais nucléaires, comme un territoire algérien : ils le considèrent comme « une mer intérieure » dont le statut serait à négocier avec l'ensemble des riverains Tunisie, Maroc et Libye qui ont aussi des vues sur la manne pétrolière ; ce que les Algériens prennent pour une atteinte à l'unité territoriale et à la souveraineté de leur pays.

Les conversations secrètes se poursuivent avec les mêmes interlocuteurs à Neuchâtel, le 5 mars 1961. Sans aucun progrès, au contraire. Boumendjel demande une négociation globale ; les Français ne veulent pas qu'elle ait lieu avant que les « couteaux soient mis au vestiaire » et souhaitent que la question du Sahara fasse l'objet de discussions ultérieures. Ces « préalables » empoisonnent la négociation. Pour sortir de l'impasse, le président de la République propose le 7 mars que s'ouvre une conversation « officielle », « étant entendu que, pour qu'elle s'engage, aucun préalable n'est soulevé ni d'une part ni de l'autre », mais prévient qu'aucune décision politique ne saurait être appliquée tant que les combats n'auront pas cessé2.

Le mécanisme est enclenché. La ville d'Évian est choisie — compromis entre les Français qui veulent que la rencontre ait lieu en France et les Algériens qui préféreraient un territoire neutre où ils pourraient s'exprimer librement.

C'est une victoire pour le GPRA qui obtient d'être considéré comme l'interlocuteur qualifié pour discuter le règlement de la question algérienne. Sa délégation, composée de neuf membres, est conduite par Belkacem Krim, vice-président du Conseil. Issu des maquis, de formation plutôt fruste, il est doué de grands talents de négociateur et d'un réel esprit d'équipe. Saad Dahlab, après en avoir été le secrétaire général, devient ministre des Affaires extérieures du GPRA lors du remaniement d'août 1961. Apparemment dur mais plein de finesse, il est l'interlocuteur le plus présent lors de ces négociations secrètes. Toujours direct et concis, Dahlab pose clairement les questions, parfois avec raideur3. Ahmed Francis, ministre des Affaires économiques et financières, et Ahmed Boumendjel, avocat et directeur des Affaires politiques au ministère de l'Information, sont passés de l'opposition nationaliste sous la IVe République dans les rangs du FLN ; le premier ne fait plus partie du GPRA lors de la formation du nouveau gouvernement en août 1961.

Redha Malek chargé des relations avec la presse, présent lors des dernières étapes des négociations, explique la manoeuvre des Algériens : « Dans cette partie d'échecs, où Louis Joxe devait exceller, les Algériens se sentent quelque peu démunis. Ils se retranchent alors sur leurs principes et adoptent une tactique prudente et terre à terre, préférant, comme aux djebels, la guerre d'usure et le harcèlement aux affrontements trop coûteux sur un terrain qu'ils n'ont pas choisi4. »

Ce sera en effet une véritable guerre d'usure. Les négociateurs du FLN, extrêmement méfiants, sont l'objet de pressions divergentes au sein de leur propre mouvement : le GPRA n'a plus la confiance ni du Conseil national de la révolution algérienne* CNRA ni de l'Armée de libération nationale* ALN ; il est en butte à une opposition interne entre les partisans d'une rupture radicale avec l'ancienne métropole, qui tiennent un discours plus idéologique, et ceux qui veulent aboutir à l'indépendance dans la coopération avec la France.

Une partie d'échecs

La délégation française, minutieusement préparée sur le plan juridique, est quant à elle harcelée par le chef de l'État qui veut en finir. Présidée par Louis Joxe, elle rassemble Bruno de Leusse, Vincent Labouret, son chef de cabinet, et Claude Chayet. Ils sont le plus souvent accompagnés de Bernard Tricot, conseiller technique au secrétariat général de la présidence de la République chargé des Affaires algériennes depuis 1959, « l'oeil de l'Élysée », et d'experts, juristes et militaires, suivant les questions traitées. Michel Debré ne reste pas à l'écart d'une négociation qu'il suit avec attention et passion. Il transmet les directives que lui donne le Général, bien qu'il tente parfois d'infléchir les choix dans une direction qui lui soit moins douloureuse — il reste favorable à une solution permettant de maintenir l'Algérie associée à la France.

Une difficulté non négligeable réside dans l'hétérogénéité entre les deux parties : d'une part un État doté d'une administration bien rodée ; d'autre part un mouvement de libération nationale, baptisé Gouvernement provisoire, qui manie admirablement la dialectique révolutionnaire mais n'a aucune pratique du pouvoir. Aussi, dans un contexte de méfiance réciproque, le rôle de la diplomatie helvétique et en particulier celui d'Olivier Long, jouant le confesseur ou l'intermédiaire selon les cas, a-t-il été précieux.

Le 15 mars 1961, la rencontre officielle prévue à Évian est enfin rendue publique par un double communiqué diffusé à Paris et à Tunis, siège du GPRA.

Mais, aussitôt annoncée, elle est ajournée, le 31 mars. Le GPRA prend prétexte de ce que, lors d'un discours prononcé à Oran, Louis Joxe a annoncé son intention de rencontrer le Mouvement national algérien MNA de Messali Hadj. Pourtant, la détermination à faire vite est restée intacte, d'autant que le putsch des généraux 22 au 25 avril 1961 pousse dans ce sens et rapproche les deux parties. Le 10 mai, le gouvernement français et le GPRA annoncent que la conférence d'Évian débutera le 20.

La première phase des négociations se déroule du 20 mai au 13 juin 1961. Le protocole en est fixé par de Gaulle qui recommande « la plus grande simplicité et la plus grande austérité ». Personne ne doit se serrer la main ; un signe de tête suffit pour se saluer ; les repas ne doivent pas être pris en commun. La délégation du FLN, logée à sa demande en territoire neutre, se rend par hélicoptère du Bois-d'Avault en Suisse à Évian.

Le Sahara sera-t-il algérien ?

Lors de la première séance, on rappelle les positions de principe. Joxe énonce les conditions et les garanties d'application de l'autodétermination. Belkacem Krim insiste sur l'intégrité du territoire national et l'unité du peuple algérien : pas question d'exclure le Sahara du champ d'application de l'autodétermination ; pas de régime à part pour les minorités. En fait, pour satisfaire les exigences du GPRA, les négociateurs français vont être amenés à abandonner une à une toutes les conditions qu'ils jugeaient indispensables. Sauf sur un point : ils refusent de reconnaître le GPRA.

Malgré les gestes d'apaisement de la France les dirigeants du FLN emprisonnés avec Ben Bella sont transférés de l'île d'Aix au château de Turquant près de Saumur, en résidence surveillée, des milliers de détenus sont libérés5, cette première conférence se solde par un échec. La trêve unilatérale décidée par le gouvernement n'est pas observée par les Algériens. Les positions paraissent inconciliables sur la souveraineté du Sahara et le statut des Européens. Sur l'injonction de De Gaulle, Louis Joxe annonce l'ajournement sine die de la négociation, à la grande surprise de la délégation FLN. Mais le contact est maintenu. Le noeud reste la question saharienne.

La conférence de Lugrin, près d'Évian, qui se déroule du 20 au 28 juillet, en pleine crise de Bizerte6, se solde elle aussi par un échec. De nouveau, la cause en est le désaccord sur le Sahara « Il n'est français que dans la mesure où l'Algérie est française », affirme Ahmed Francis, ajoutant : « Nous sommes ici pour accepter ce qui nous paraît raisonnable et écarter ce qui ne l'est pas » et l'impréparation de la délégation algérienne.

Après la conférence de presse du général de Gaulle, le 5 septembre 1961, où il reconnaît qu'« il n'y a pas un seul Algérien [...] qui ne pense que le Sahara doive faire partie de l'Algérie », tout semble se dénouer, même si la France rejette l'offre de Ben Khedda, nouveau président du GPRA, de supprimer le scrutin d'autodétermination « L'auto-détermination ne veut pas dire prédétermination ». Se pose aussi la question de la période transitoire entre le cessez-le-feu et le référendum.

De nouvelles rencontres secrètes ont lieu à l'automne et l'hiver 1961, le plus souvent à Genève ou dans la forêt bâloise, pour faire le point sur les divergences : nationalité des minorités, régime transitoire, statut de l'armée française et calendrier de son retrait, problème des bases françaises du Sahara et celle de Mers el-Kébir. Ainsi, pour la minorité européenne, la France demande la double nationalité sous réserve d'exercer ses droits uniquement sur le territoire de l'État dans lequel on se trouve ; le GPRA, quant à lui, insiste pour le choix entre la nationalité algérienne et le statut d'étranger. De Gaulle compte bien conserver les bases sahariennes afin de poursuivre la mise au point de la force de frappe ; les Algériens, qui ont compris l'intérêt de l'enjeu, font mine de s'y opposer.

A partir du 9 décembre 1961, les conversations secrètes reprennent aux Rousses dans le Jura entre Louis Joxe et Saad Dahlab. Les ministres algériens détenus comme Ahmed Ben Bella et Mohamed Boudiaf y sont associés. Les consignes de De Gaulle sont de ne pas prolonger la négociation indéfiniment et de réduire la période transitoire à trois ans. Français et Algériens ne parviennent pas à se mettre d'accord sur le texte qui devrait servir de base à la discussion. Il n'y a toujours pas d'amorce d'amélioration et la situation continue de se dégrader tant en France qu'en Algérie, où l'OAS intensifie son action. Les contacts secrets se poursuivent.

Du 11 au 18 février 1962 a lieu la rencontre décisive des Rousses. Pour cette phase, de Gaulle choisit d'adjoindre au ministre d'État chargé des Affaires algériennes deux autres membres du gouvernement, Robert Buron, MRP, ministre des Travaux publics et des Transports, et Jean de Broglie, indépendant, en charge du Sahara. C'est un moyen d'impliquer davantage toutes les tendances du gouvernement dans le règlement de l'affaire. « Réussissez ou échouez, mais surtout ne laissez pas la négociation se prolonger indéfiniment. D'ailleurs ne vous attachez pas au détail. Il y a le possible et l'impossible » : telles sont les instructions que le Général donne aux ministres le 9 février7.

Première poignée de mains

Le souci du secret rend la situation à la fois compliquée et rocambolesque. Pour déjouer l'attention des journalistes et celle de l'OAS, les ministres arrivent aux Rousses, coiffés d'un passe-montagne, dans une voiture sur laquelle ont été installées des paires de skis, et c'est au Yéti, chalet des Ponts-et-Chaussées succinctement aménagé pour des vacances sportives, que se déroulent les négociations. Les délégués du FLN logent en Suisse ; la neige abondante les oblige à plusieurs heures de route par des chemins détournés, au lieu de l'hélicoptère prévu, et ils arrivent le plus souvent épuisés par un trajet fatigant, mal remis des séances de la veille, boivent du café et fument cigarette sur cigarette, en dépit du ramadan. Chaque jour, Louis Joxe téléphone un compte rendu de la séance au chef de l'État et au Premier ministre qui tient l'écouteur ; il reçoit des consignes de plus en plus impatientes.

C'est à 3 heures du matin, le 18 février, qu'un compromis est avancé par « un Louis Joxe hirsute, en bras de chemise, qui est venu trouver Krim afin de lui proposer de couper la poire en deux »8. A 5 heures du matin, le 19 février, deux déclarations sont établies, prémices des accords d'Évian ; pour la première fois, on se serre la main.

La rencontre des Rousses s'achevait sur un compromis. Le marchandage a été dur : concernant la présence française à Mers el-Kébir, par exemple, on est passé de quatre-vingt-dix-neuf ans, puis quarante, puis vingt, à quinze ans.

Les Français voient dans cet accord un réel aboutissement. Du côté algérien, en revanche, il ne s'agit que d'un préliminaire à soumettre à Ben Bella et au CNRA, habilité à proclamer à la majorité des quatre cinquièmes le cessez-le-feu. Rien n'est donc définitivement acquis.

A l'Élysée, au Conseil des ministres qui suit, le mercredi 21 février, les membres du gouvernement sont invités par le chef de l'État à donner leur opinion après un long exposé de Louis Joxe. A l'exception de trois d'entre eux Pierre Guillaumat, Raymond Triboulet, Nafissa Sid Cara, tous approuvent cette conclusion. Michel Debré rappelle qu'il aurait souhaité une autre solution au problème algérien, mais il convient qu'« il s'agit d'abord de la France ». De Gaulle conclut : « C'est un aboutissement [...], il fallait tenir compte des réalités du monde. » Reste à mettre en forme les accords.

Onze jours pour l'accord final

La seconde conférence d'Évian s'ouvre le 7 mars 1962, à l'hôtel du Parc, dans des conditions matérielles évidemment plus confortables que pour la précédente. Mais la tension est aussi plus grande : on craint les réactions du CNRA, de Ben Bella et de l'OAS ; le climat de confiance, voire de camaraderie, qui s'était instauré aux Rousses s'est nettement dégradé. Alors que Louis Joxe pensait que la réunion ne durerait que quelques jours, il en aura fallu onze. Tactique ou fatigue, le ministre d'État est beaucoup moins patient, d'autant que le Général le talonne. Le coeur de la négociation est la question de la nationalité. Pour le FLN, le peuple algérien ne peut inclure les Européens ; pour la France, ceux qui se sont fixés en Algérie sont aussi des Algériens, ils doivent avoir les droits des citoyens algériens et donc obtenir la double nationalité.

La conférence aboutit le dimanche 18 mars. Les accords d'Évian, compromis âprement négocié, visent à mettre en place l'indépendance dans l'association. Ils comportent une clause de cessez-le-feu et des déclarations gouvernementales concernant les conditions de l'autodétermination, l'organisation des pouvoirs publics et la coopération franco-algérienne, la « déclaration des garanties » concernant les Français d'Algérie et les déclarations de principe relatives aux différents domaines de coopération économique et financière, mise en valeur des richesses du sous-sol du Sahara, culturelle, technique, questions militaires et règlements des différends. Au total, c'est un texte très long, complété par neuf protocoles d'accord sur des questions particulières.

L'accord fixant les conditions du cessez-le-feu est applicable dès le lendemain à 12 heures. Dans son allocution radiotélévisée, le Général espère que « les deux peuples pourront marcher fraternellement ensemble sur la route de la civilisation ».

En France, le 8 avril 1962, un référendum ratifie les accords d'Évian par 90 % de « oui ». En attendant le scrutin d'autodétermination à organiser en Algérie dans les trois mois, un Exécutif provisoire, composé de huit Algériens et de trois Français, aura la haute main sur une force locale comprenant 60 000 hommes et coexistera avec un haut-commissaire français assisté par un commandant supérieur des forces françaises. Celles-ci seraient réduites à 80 000 hommes dans un délai de douze mois et l'évacuation totale réalisée en trois ans, à l'exception de la base de Mers el-Kébir, concédée pour quinze ans, et de celles du Sahara, pour cinq ans. En fait, les troupes seront évacuées le 15 juin 1964, sauf des bases du Sahara et de Mers el-Kébir9.

Les Français disposeront pendant trois ans des droits civiques algériens ; au terme de cette période, ils pourront opter pour la seule citoyenneté algérienne ou devenir citoyens français résidant en Algérie comme étrangers. S'ils désirent quitter l'Algérie, ils pourront emporter leurs biens et bénéficieront de mesures d'aide aux rapatriés. Les garanties ne visent pas seulement les hommes, elles concernent également les intérêts économiques, stratégiques et culturels de la France.

En échange du statut consenti aux Français d'Algérie, la métropole accordera à l'Algérie son assistance technique et culturelle et apportera à son développement économique et social une aide financière privilégiée. L'Algérie continuera de faire partie de la zone franc, et les entreprises françaises pourront continuer à exercer sans discrimination leur activité industrielle et commerciale. Sur le plan culturel, le rôle et la place de la langue et de la culture françaises sont reconnus. La France fournira des enseignants et accueillera les étudiants et stagiaires venus d'Algérie.

Les accords d'Évian ont inspiré des commentaires contradictoires du côté français comme du côté algérien. Lors de son congrès à Tripoli 27 mai-7 juin 1962, le FLN élabore, en contradiction avec les accords, une charte qui proclame la volonté de revenir sur les privilèges et garanties accordés aux Européens et de nationaliser les ressources minières et énergétiques. Contestés par le FLN, ils sont aussi condamnés par l'OAS qui, déclenchant aussitôt une politique de la terre brûlée, provoque la panique des Européens.

Le processus d'accession à l'indépendance a lieu comme prévu, mais il s'accompagne d'exactions, d'enlèvements, d'assassinats de harkis et surtout de l'exode, d'abord temporaire puis définitif, de la population européenne, qui remet en question l'un des fondements essentiels des accords, celui de la coopération et de la réconciliation entre les deux communautés d'Algérie. Le référendum algérien a lieu le 1er juillet : 99,7 % de votants se prononcent pour l'indépendance. Elle est proclamée le 3 juillet. Le même jour, le président du GPRA, Ben Khedda, fait son entrée à Alger.

Au soir du 18 mars 1962, aussitôt après la signature des accords d'Évian, de Gaulle s'était présenté à la nation en se félicitant de la perspective d'une coopération avec l'Algérie indépendante. En fait, lui-même ne se faisait pas d'illusions ; concluant le tour de table, le 21 février, lors du Conseil des ministres, il aurait exprimé son scepticisme : « Que les accords soient aléatoires dans leur application, c'est certain. »

De gaulle voulait en finir

De Gaulle a trouvé une solution politique au drame algérien. Il a refusé de reconnaître le GPRA comme le représentant du peuple algérien et de concéder une indépendance immédiate ; il a obtenu de conserver les bases sahariennes et des garanties sur le plan économique, mais il a dû faire des concessions sur les principaux dossiers, en particulier les droits des Européens et la question du Sahara. C'est que, pour lui, l'enjeu avait changé de sens. En 1958, il s'agissait de conserver l'Algérie, dernière chance de la France. Par la suite, l'Algérie était devenue un boulet qui empêchait le pays de se consacrer à sa quête d'une véritable indépendance nationale, son armée de prendre le tournant du nucléaire, sa société de se moderniser. Plus le temps passait, plus de Gaulle était impatient d'en finir.

Que les négociations d'Évian aient été une suite de concessions et que par la suite ces accords aient été contestés puis de moins en moins respectés par les Algériens, c'est certain. Il n'en reste pas moins que la France sortait, le 19 mars 1962, d'une situation de guerre dans laquelle elle n'avait cessé de se trouver, en fait, depuis 1939.

Par Chantal Morelle, Maurice Vaïsse